Roel Bekker: ‘Probeer politiek en uitvoeringstaken te scheiden’

Verslag symposium ‘Politiek-bestuurlijke sensitiviteit’
Ien Dales Leerstoel

‘Als ambtenaar loop je regelmatig tegen verschillende loyaliteiten aan. Politici richten zich vooral op de korte termijn, terwijl ambtenaren meer aandacht hebben voor de langere termijn en voor de regels.’ Aldus een van de deelnemers aan het symposium ‘Politiek-bestuurlijke sensitiviteit’ op 8 oktober in Den Haag.

Een ander verwoordt zijn motief om te komen als volgt: ‘Politiek en ambtenaar onderhouden een spanningsvolle relatie die volop vraagstukken oplevert. Hoe ga je daar mee om? Daarover wil ik graag met anderen van gedachten wisselen.’
Dat is dan ook een belangrijk doel van het symposium dat de Ien Dales Leerstoel organiseerde in samenwerking met het CAOP, ABP en Loyalis. Op de agenda staan de thema’s ‘politieke verantwoordelijkheid van bestuurders’ en ‘de verhouding tussen politici en ambtenaren’.
Ron Niessen, als bijzonder hoogleraar verbonden aan de Ien Dales Leerstoel: ‘Ien Dales wordt vooral geassocieerd met integriteit, maar de leerstoel met haar naam heeft een veel ruimere leeropdracht. Daarom wilden we het deze keer hebben over de ambtenaar in zijn politiek-bestuurlijke omgeving. Dat gaat dus ook over democratisch en rechtstatelijk besef.’

In de zaal, bij het CAOP in Den Haag, laten circa 80 belangstellenden: ambtenaren en semioverheidsfunctionarissen, vertegenwoordigers van vakcentrales, adviseurs en (oud-)politici, blijken dat het onderwerp hen aan het hart gaat.
Dagvoorzitter Guido Rijnja, voor de gelegenheid uitgeleend door de RVD, vraagt nog even door naar de verwachtingen van deze bijeenkomst. Een antwoord: ‘Als ambtenaar probeer je enerzijds zo effectief en efficiënt mogelijk te opereren. Dat is ook een opdracht van de politiek. Anderzijds vraagt diezelfde politiek dat je aan nieuwe ambities werkt. Dat kan botsen.’

Het dilemma van Peter
Vertrekpunt voor de discussie is de film over ‘Peter, gemeenteambtenaar in Uyterwaerden’. Peter zit met een dilemma. De wethouder wil het wereldkampioenschap roeien naar de gemeente halen en daarvoor allerlei voorzieningen langs het kanaal laten bouwen, waaronder een grote overdekte tribune op de dijk. De ambities van de wethouder reiken verder dan de gemeentepolitiek en dit zou een mooie manier zijn om zowel Uyterwaerden als zichzelf groots in de schijnwerpers te zetten.

Uit de tijd dat hij nog bij een ingenieursbureau werkte, weet Peter dat er onderzoek is gedaan naar de kwaliteit van de dijken. Hij was er niet rechtstreeks bij betrokken, maar het verhaal ging destijds dat de opdrachtgever niet blij was met het rapport. De conclusie zou geweest zijn dat de dijken op sommige plaatsen verzadigd waren en zouden kunnen doorbreken. Het rapport zou niet openbaar zijn gemaakt en voor zover Peter weet is er met de conclusies niets gedaan. Hij heeft bij het ingenieursbureau een geheimhoudingsovereenkomst getekend, maar omdat hij zich ernstig zorgen maakt, neemt hij zijn leidinggevende in vertrouwen. Deze voelt er niets voor om samen met Peter het probleem aan de wethouder voor te leggen en verbiedt Peter om zijn vrees met anderen te bespreken, totdat roeibond en gemeenteraad zich definitief achter het plan hebben geschaard. De leidinggevende meent ook dat beter is als de wethouder van niets weet, dan kan achteraf ook niemand zeggen dat zij iets heeft verzwegen.

Peters dilemma: hij wil niet dat zijn verhaal gebagatelliseerd wordt, maar ook geen storm in een glas water veroorzaken en de wethouder of zijn gemeente benadelen.
De vraag is: Wat zou u Peter aanraden?

Advies van experts
De reacties van jongere en oudere ambtenaren, bestuurders, politici en een journalist maken deel uit van de film. Zij zijn allen van mening dat de leidinggevende tekortschiet. Peter moet het er niet bij laten zitten en krijgt verschillende adviezen. Controleer eerst of je vermoeden klopt, bijvoorbeeld door een deskundige te raadplegen. Als de leidinggevende blijft weigeren, zou Peter de risico’s moeten aankaarten bij diens baas, zo nodig aandringend op een quick scan van de dijk. Hij zou zelf naar de wethouder kunnen stappen, eventueel naar de gemeenteraad. Voorop staat dat de wethouder moet kunnen beschikken over de relevante informatie zodat zij een weloverwogen besluit kan nemen. Zwijgen om de wethouder te beschermen, is niet aan de orde. Ook de geheimhoudingsovereenkomst die Peter heeft getekend is hier niet van betekenis. Zo’n verklaring heeft meestal een commerciële achtergrond, terwijl hier een maatschappelijk belang, de openbare veiligheid, in het geding is. Tot slot is Peter er, als medewerker van het stadhuis, medeverantwoordelijk voor dat alle beschikbare informatie op tafel komt.
Aldus de experts.

En nu de praktijk
En nu de praktijk, verzucht de zaal.
De eerste reactie liegt er niet om: de leidinggevende deugt niet als ambtenaar.
De praktische adviezen variëren. Haal het rapport boven tafel en kijk of je vermoeden klopt. Wie was de opdrachtgever voor het onderzoek en waarom was die niet blij met het rapport? Deel je dilemma met anderen. Raadpleeg bijvoorbeeld een oud-collega op het ingenieursbureau, of anderen uit je netwerk, bijvoorbeeld ook bij andere gemeenteafdelingen. Maar zorg in ieder geval dat alle feiten duidelijk zijn.

Sommigen menen dat Peter zijn nek al heeft uitgestoken en dat je niet meer van hem mag verwachten. Anderen rekenen het tot de professionaliteit van de ambtenaar om ook ten opzichte van je baas door te pakken. Je zou daarvoor de hulp van een vertrouwenspersoon kunnen inroepen, maar het doel is in ieder geval dat de wethouder de feiten op tafel krijgt. Gemeente noch wethouder kunnen zich permitteren dat informatie die een eventuele ramp kan voorkomen, onder het tapijt wordt geveegd. Sterker nog: gemeenten zouden geld moeten reserveren om bij ieder bouwplan de aandacht voor veiligheidsaspecten in het proces op te nemen.

Harde feiten of vermoeden?
Welke stappen kan Peter nu nog zetten?
Hij zou een misstand kunnen melden of overwegen gebruik te maken van de klokkenluidersregeling. Hij moet wel stevig in zijn schoenen staan om zijn leidinggevende te passeren.
Maar eigenlijk zou de organisatie blij moeten zijn met zo’n ambtenaar, die zijn melding doet om schade te voorkomen. De houding van deze leidinggevende is niet bevorderlijk voor de meldingsbereidheid van de ambtenaar. Een cultuur met waardering voor dergelijke meldingen is hard nodig. Verlang daarbij niet van de ambtenaar dat hij met een doortimmerd feitenrelaas komt, de organisatie heeft meer mogelijkheden om de zaak verder te onderzoeken en uit te werken. Bovendien mag de ambtenaar volgens de wet een ‘vermoeden’ van een misstand melden.

De organisatie moet zorgen dat de medewerker zich gestimuleerd voelt om zijn melding te doen, niet gehinderd door de vraag of hij daarna nog met zijn baas door een deur kan. Je moet daarvoor onder meer organiseren dat de ambtenaar die niet bij zijn baas kan aankloppen, op andere plaatsen terecht kan. Een vertrouwenspersoon en een ondernemingsraad bijvoorbeeld kunnen signalen, ook over een falende cultuur, bij de directie aankaarten.
Neem de ambtenaar serieus. Hij is een professional en als hij een verantwoordelijk mens is, verdient hij de ruimte. Loyaliteit met de leidinggevende of met de bewindspersoon eindigt waar de wet wordt overtreden of waar de veiligheid in het geding is.
Leidinggevenden, bestuurders en politici doen er goed aan hun eigen oppositie te organiseren. Laat kritische medewerkers de mogelijke bezwaren van de tegenpartij formuleren. Met een doortimmerde afweging van de risico’s, de pro’s en contra’s maak je je eigen verhaal alleen maar krachtiger.
Een open cultuur moet ook gelden voor de leidinggevende, maar die moet daar dan wel de professionele ruimte voor krijgen. Een leidinggevende zoals die van Peter in het filmpje echter, die ten onrechte denkt dat hij beschikt over een goede politiek-bestuurlijke gevoeligheid, zou een spiegel voorgehouden moeten worden. Bijeenkomsten als deze en de film kunnen daar een goede aanzet voor geven.

Kritisch denkpad
In de werkkring van een van de aanwezigen is, sinds een geruchtmakende affaire, beleid ingezet om de onderlinge communicatie te verbeteren. Op alle niveaus van leidinggeven wordt men getraind om ervan doordrongen te raken dat cruciale informatie op de juiste plaats terechtkomt. Om de medewerkers op een kritisch denkpad te krijgen, worden discussies gevoerd over ethiek en over de gevolgen van je eigen handelen. Met rollenspellen en systematisch oefenen met kritische situaties, door oefeningen en operationele conversaties op te nemen en daarop terug te koppelen. ‘Vanwege de verantwoordelijkheid voor de samenleving moet je een hoog moreel besef hebben. Het is niet te verkopen dat je de juiste stap niet zet omdat het systeem dat niet toestaat. Dan moet je gewoon naar het hoogste niveau.’

Fingerspitzengefühl
Gastspreker Ron Niessen put, onder het motto ‘opa vertelt’ uit praktijkervaringen in zijn rijke ambtelijk verleden. Ook al stelt een minister lang niet alle informatie op prijs, een SG moet de bewindspersoon wel in staat stellen om politieke verantwoordelijkheid te dragen. Om de juiste weg te vinden tussen ‘drowning in information, but starving for knowledge’ moeten hoge ambtenaren de informatie selecteren op relevantie. Dat vergt ‘Fingerspitzengefühl’, geschoolde intuïtie, een product van jarenlange ervaring.

Voor de bestuurder/minister geldt: hoe hoger je stijgt, hoe minder tegenspraak je krijgt. Daarom is het goed om je eigen tegenspraak te organiseren. Dat vergt wel een veilige omgeving, zowel voor de ambtenaar als voor de bestuurder. Het handelen of nalaten van een ambtenaar wordt de bestuurder toegerekend, dat betekent niet dat alles de bestuurder kan worden aangerekend, laat staan dat hij of zij erop kan worden afgerekend. Van de andere kant kan de bestuurder zich ook niet verschuilen achter het doen en laten van de ambtenaar. Vervreemding en wantrouwen tussen leiding en uitvoerders kunnen ertoe leiden dat de bestuurder een ‘tsunami’ van informatie over zich heen krijgt. Om dat te voorkomen is een open communicatiestructuur nodig.

De ideale ambtenaar kan toveren
Roel Bekker, SG Vernieuwing Rijksdienst en bijzonder hoogleraar aan de Albeda Leerstoel, werpt de vraag op wat politiek-bestuurlijke sensitiviteit eigenlijk is.
In de ogen van politici is het vooral een mooie eigenschap die ambtenaren moeten bezitten om politici te beschermen tegen hun ‘vijanden’. De ambtenaar moet meedenken met de opvattingen van de politicus en zorgt ervoor dat de presentatie van de feiten altijd perfect getimed is. De ideale ambtenaar kan toveren: hij formuleert negatieve onderwerpen zo dat ze toch nog een beetje positief overkomen.
Ambtenaren denken bij het begrip politiek-bestuurlijke sensitiviteit meer aan een combinatie van gevoel voor de politiek-bestuurlijke context van het werk, begrip voor de kortetermijnhorizon van de politicus en loyaliteit met de bewindspersoon. Bekker spreekt zijn zorg uit over hoe het systeem kan blijven functioneren. Om de eerdergenoemde tsunami van informatie te voorkomen, zal de ambtenaar de informatie moeten filteren, anders ontwricht je het systeem.

Rolverdeling ambtenarij en politiek
Hij haalt vier cases aan waarbij relatief kleine dingen op een venijnige manier groot worden. Vaak door toedoen van de media en gretige Kamerleden. De minister heeft dan een probleem dat zich vaak uit in de reflex: ik wist het niet, dus mij valt niets te verwijten.

Bekker onderkent in het spanningsveld tussen politici en bestuurders verschillende soorten reacties: de nuchtere reactie, in de geest van: ‘kan gebeuren’ of ‘had die ambtenaar niet even zijn mond kunnen houden’, komt helaas te weinig voor.
Bij de emotionele reactie: ‘het politieke primaat moet worden hersteld’ zie je ‘Yes Minister/Sorry minister’-achtige reflexen, waarbij de politicus uitroept dat hij voortaan ‘alles’ wil zien en de ambtenaar vervolgens, bij wijze van spreken, 30.000 e-mails doorstuurt.
De laatste tijd weer een beetje in opkomst is de roep om de politiek benoemde ambtenaar. Je zou eens moeten kijken naar de verhoudingen en rolverdeling tussen ambtenarij en politiek, vindt Bekker. Het politieke domein in Nederland is ‘verambtelijkt’ en dat is er (aldus Tjeenk Willink) de oorzaak van dat veel dingen niet goed gaan.

Zweden als voorbeeld
Bekker stelt voor een voorbeeld te nemen aan Zweden, waar het politieke domein veel kleiner is. Het land heeft weliswaar een groter parlement en niet minder dan twintig ministers met bovendien allemaal een of twee staatssecretarissen, maar de politiek bemoeit zich veel minder met de details van de professionele uitvoering. De honderden politieke functies, waaronder bijvoorbeeld de woordvoerders van ministers, zijn gescheiden van de ambtelijke uitvoering.
Dat in tegenstelling tot de Nederlandse situatie, waar de ministeriële verantwoordelijkheid zich uitstrekt tot het kleinste ambtelijke ongelukje. En nu politici zich vaker als sterren in het drama opstellen, ontstaan tweedeling en verwijdering. Dat leidt ertoe dat het besturen minder aandacht krijgt.

Cultuur en motivatie
Dagvoorzitter Rijnja leidt de discussie tussen de zaal en beide gastsprekers in met de vragen: Wat is politiek? Wat betekent het als iets politiek is?
Uit de zaal komt de opmerking dat meer aandacht nodig is voor de cultuur in organisaties. ‘Ik mis het idee en de oproep om daar verbeteringen in te bereiken.’

Niessen wijst op de pas verschenen bundel ‘Geroepen om het algemeen belang te dienen – Ambtenaren, integriteit en beroepstrots’: ambtenaren moeten weer trots kunnen zijn. De minister heeft een motiverende rol en verantwoordelijkheid door trots uit te dragen, dus geen demotiverende rol door de arbeidsvoorwaarden aan te tasten. Ook moet er ruimte zijn om dilemma’s te bespreken en aandacht worden besteed aan opleidingen.
Rijnja: Durven mensen fouten te maken? Waardoor durven ze dat?
Bekker meent dat ambtenaren dat wel durven, maar de cultuur kan, ook in dat opzicht, altijd beter. Het helpt als je de ambtelijke organisatie niet steeds uitlicht als probleemgebied. In plaats van met een gebrek aan politiek-bestuurlijke gevoeligheid kun je ook kampen met een teveel. Daar heb je eigenlijk meer last van. Behalve politiek en ambtenarij, spelen ook de media en de rest van de samenleving hun rol en we gaan niet altijd even gelukkig om met fricties. Uitlatingen van een politicus kunnen de verhoudingen met de ambtenaren schaden.

Angst voor de media
Uit de zaal: de media hebben vaak een versnellende rol, neem het voorbeeld van de vechtpartij in Hoek van Holland. Vaak wordt al schande gesproken voordat de feiten helder zijn. Iedereen holt achter elkaar aan. Wat kun je daar tegen doen?
Bekker meent dat er al gauw een allesbepalend beeld wordt neergezet. De ambtenaar heeft nauwelijks mogelijkheden om terug te vechten. Volgens Niessen kan alleen een gezaghebbend politicus daar eventueel een ander beeld tegenoverzetten.
Maar angst dat de media een onderwerp oppakken, leidt vaak tot verkramptheid bij politici, meent de zaal.
Bekker: het hoort bij het vak van politicus om daar mee om te gaan. De een is daar beter in dan de ander. We moeten er beducht voor zijn dat we erin meegaan door anders met de feiten om te springen. De opkomst van spindoctors is in dit verband een slechte ontwikkeling. Ook het serieus nemen van media als Geen Stijl is geen oplossing.
Iemand in de zaal is het er niet mee eens dat de ambtenaar geen invloed zou kunnen uitoefenen op de media. Je kunt toch slagvaardig reageren?
Bekker beaamt dat, maar vraagt zich af of het helpt als je reageert op uit de lucht gegrepen informatie. Hij is er wel voor dat de ambtenaar zichtbaarder wordt. De minister moet ervan uit kunnen gaan dat je verantwoordelijk met die ruimte omspringt. Doe je dat niet, dan heb je als ambtenaar zelf een probleem.

Maak afspraken
Klaas de Vries ten slotte, oud-Kamerlid, oud-minister van BZK en tegenwoordig senator, krijgt vaak de kriebels van het begrip politiek-bestuurlijke gevoeligheid. Vooral wanneer ambtenaren denken dat het betekent dat ze de minister uit de problemen moeten houden. Maar het gaat er om dat de ambtelijke top met de minister afspraken maakt over wat de minister nodig heeft. Dat kan per minister verschillen, maar de kern is dat de minister zich kan verantwoorden met de gegevens die wij aanreiken.
Ook met de Kamer, ons belangrijkste democratisch orgaan, moet je een goede verhouding opbouwen. Met de meeste Kamerleden kun je goed praten, maar je moet ze zo nodig ook van repliek dienen. Als dat met enig gezag gebeurt, kun je alles zeggen.

De kwaliteit van de Kamerdebatten moet omhoog en de regering moet daar een rol in spelen, meent De Vries. ‘Reageer sneller en assertiever op perspublicaties. Vertel meer, laat meer van je horen. En dan bedoel ik niet door vaak in praatprogramma’s te gaan zitten en je te laten vermorzelen door twee goedbetaalde presentatoren.’

Rijnja: ‘Er zitten veel kanten aan dit onderwerp. Is politiek-bestuurlijke gevoeligheid wel het juiste begrip? Daar moeten we nog maar eens over doorpraten.’

De Ien Dales leerstoel wordt ondersteund door: